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1964年12月，周恩来在第三届全国人民代表大会第一次会议上完整地提出四个现代化的同时，还提出了两步走的设想。第一步，建成一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步，在本世纪内，全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国经济走在世界的前列。他这次提出的四个现代化，以及四个现代化的内容和两步走的设想，当然是中共中央领导人共同考虑和同意的。“四化”的内涵已经是现在所说的内容；而两步走的设想，表明了周恩来的思想又进了一步。第一步可以说是对工业化的思想的进一步深化，第二步则对“四化”提出了时限的要求。
周恩来在三届人大一次会议上宣布四个现代化目标之后，本来打算从1966年起，在建设上用“巨大的而又是稳重的”步伐，开始迈进。但是，“文化大革命”打断了这个进程。
十年后，1974年冬，邓小平受毛泽东委托，代周恩来主持起草在第四届全国人民代表大会上的《政府工作报告》。周恩来原来的身边工作人员参加了起草工作，提议在报告中把周恩来关于四个现代化建设的一贯思想，作为经济部分的重点来写，与第三届全国人民代表大会周恩来的《政府工作报告》相衔接。邓小平采纳了这个建议。报告写出后，送周恩来阅后得到了同意。1975年1月18日，在四届全国人大一次会议上，周恩来以顽强的意志，战胜了沉重的癌痛，以激昂有力的全国人民熟悉的声音，作了报告，重申四个现代化的目标。这一报告使全场振奋，长时间地掌声雷动。他再次给中国人民鼓起了把我国建设成为社会主义现代化强国的斗志。
1978年12月的中共十一届三中全会，决定全党工作的着重点从1979年起转到社会主义现代化建设上来，指出：“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来。这对于实现国民经济三年、八年规划和二十三年设想，实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，巩固我国的无产阶级专政，具有重大意义，”随后，邓小平指出：“我们党在现阶段的政治路线，概括地说，就是一心一意地搞四个现代化。”
十五、中流砥柱力挽狂澜
1966年，正当中国的经济情况日益好转，形势要求中国共产党把工作重点转移到经济建设上来，为发展生产力，实现四个现代化而奋斗的时候，“文化大革命”这场灾难，突然降临在中国大地上。
“文化大革命”对于周恩来来说，是突然的。他没有思想准备，被动地卷入了这场狂风暴浪中。
“文化大革命”开始前，江青到上海同张春桥合谋，“借用上海攻打北京”，组织批判北京市副市长、历史学家吴晗
《海瑞罢宫》这一文章。当时，周恩来是中共中央副主席、国务院总理，江、张等约定向周恩来封锁消息。文章写出后，江青说：“不叫周恩来青。”《评》一文1965年11月10日在上海《文汇报》刊出，《人民日报》被迫转载。转载时加的编者按号存斋。抚州金溪（今属江西）人。曾结庐讲学于象山（今，是经过周恩来审阅修改的。他在编者按中强调要贯彻“百花齐放，百家争鸣”的方针，以“说理方法，实事求是，以理服人”地讨论问题。他是按照学术问题来看待的。
1966年2月，林彪、江青策划的部队文艺工作座谈会由江青主持在上海召开。在这个会上，攻击了周恩来，说周恩来对文艺创作提出的“革命化、民族化、群众化”的要求是“资产阶级也可以提的”。戴上了很大的“帽子”。
1966年春天，北方大旱。周恩来忙于八个省、市、自治区的抗旱工作。他亲自兼任河北和北京抗旱工作组的组长，深入各地推动抗旱。3月，邢台发生强烈地震，周恩来不顾余震危险，大地还在颤动，他就赶到灾区。接着是陪同阿尔巴尼亚党政代表团在我国参观访问。5月25日，北京大学聂元梓等贴出所谓“第一张”大字报，煽动揪斗老干部，冲击各级党委。周恩来批评了这张大字报，但是康生背着刘少奇、周恩来、邓小平，把大字报底稿送给了在外地的毛泽东。大字报在电台播出了。之后，周恩来率领中国党政代表团访问罗马尼亚、阿尔巴尼亚、巴基斯坦，回国后，又忙于接待尼泊尔王太子比兰德拉·沙阿。外事工作告一段落时，已经是毛泽东批评派工作组的时候了。周恩来在中共中央的会议上，对这件事承担了责任，说：对工作组的问题，留在北京中央工作的我们几个人都要负责。他同时保护性他说：工作组“绝大多数的干部都是好的”。在中共八届十一中全会上讨论《关于无产阶级文化大革命的决定》时，周恩来和陶铸商量并经毛泽东同意后，删掉了原稿中的“黑帮”、“黑线”一类提法，加入了不少限制性的政策规定，如严格分别两类不同性质的矛盾，对干部队伍要区别对待，好的和比较好的是大多数，要团结95％以上的干部和群众；要文斗不要武斗；不要把运动与生产对立起来；保护科技人员，等等。
1966年5月中共中央政治局扩大会议和8月的八届十一中全会，是“文化大革命”全面发动的标志。林彪、江青一伙打着“中央文革”的牌子，在背后唆使学生、红卫兵“造反”，“火烧”、“炮轰”各个方面的领导干部，意图搞得天下大乱着历史的延伸，将不断地丰富、发展。，以便他们乱中夺权。党内外广大干部忧心忡忡，希望中央稳住局面。中共八届十一中全会后，周恩来主持中央政治局的日常工作。他极力平稳局势，但做起来是十分艰难的。当时，“文化大革命”的实际领导权由林彪、江青、陈伯达、康生一伙把持着，而且显然得到毛泽东的支持。这是一种非常错综复杂的局面，这是一场持续而曲折的斗争。
有的外国作家描述道：“周恩来像个绝妙的骑手试图骑在一匹脱缰之马的背上，并最终制服它。”
所谓的“文化大革命”像洪水猛兽，这时已冲击到地方党政领导机关和经济部门，红卫兵冲击机关，揪斗干部的事不断发生。8月下旬，周恩来指示中共北京市委在劳动人民文化宫成立北京市大、中学校红卫兵联络总站。联络什么呢？他是要把洪水纳入河道中去流。他以中共中央、国务院的名义在联络总站内设立办公室，及时解决红卫兵提出的问题。接着，他召开红卫兵座谈会，宣传、解释党的政策。从8月下旬到12月中这三个多月时间里，周恩来参加红卫兵的大型汇报会、座谈会等在40次以上；小型的、个别的约见谈话就更多了。有些会长达四五小时，有些会通宵达旦，他千方百计引导青少年按党的政策办事。周恩来在讲话中，一再指出建国以来的17年中，党和政府的工作成绩大于缺点，要区别两类不同性质的矛盾，对干部要一分为二；犯了方向性、路线性错误的，并不等于“黑帮”。也不是不革命，更不是反革命。他谆谆告诉红卫兵：“不能说全中国的大学、中学所有的领导都是走资本主义道路的当权派，党政机关的领导都是走资本主义道路的当权派”，“某些领导机关的某些领导同志犯了错误，而这个错误即使是某一个时期的路线错误、方向错误，也不能划等号就是‘黑帮’”。“所以，不是说一切领导机关都要‘炮打’，不是一切领导人都是路线错误、方向错误，不是一切领导人都是‘黑帮’。”
学校“停课闹革命”了，幼稚的青年们冲向社会，开始了遍及全国城乡的大串连，到处“造反”，社会动荡不安。9月中旬1933年太平洋书局铅佣船山遗书》，合经、史、子、集四部，，由周恩来定稿的中共中央《关于县以下农村文化大革命的规定》、《关于抓革命促生产的通知》，报毛泽东后发出。其中规定：各单位凡已开展“文化大革命”的，应当在党委统一领导下，迅速组成抓革命和抓生产、抓业务等两个班子；“县以下各级的文化大革命，仍按原‘四清’部署结合进行”；“北京和外地的学生、红卫兵”，“均不到县以下各级机关和社、队去串连”；“各生产企业、基本建设单位，科学研究、设计和商业、服务行业的职工，都应当坚守岗位”，“学校的红卫兵和革命学生不要进入”；等。这两个文件发下去后，各级党委松了一口气。它们维护了生产建设战线和城乡基层单位的相对稳定，制约了“文化大革命”初期的破坏性影响。
这月下旬，周恩来主持批转人民解放军总参谋部、总政治部关于农村、工矿企业事业单位、党政机关、群众团体不成立红卫兵等组织的建议，报毛泽东同意后发出。同日．又报毛泽东后发出中共中央指示：学生和红卫兵不到医院串连，医院内部按上述总参谋部、总政治部的建议办。周恩来还专门加了一句：“已经有红卫兵组织的，不再进行发展，也不再进行内外串连”，要他们自动地取消。
这月底，周恩来在审阅《人民日报》国庆社论稿时，认为“将两类矛盾没写清楚，这对当前运动的领导会发生影响”。并亲自作了修改。10月1日，林彪在建国17周年庆祝大会的讲话中提出“无产阶级革命路线同资产阶级反对革命路线的斗争”。同月，毛泽东提出“彻底批判资产阶级反动路线”。10月1日出版的《红旗》杂志第13期发表社论，也提出“对资产阶级反动路线，必须彻底批判。”周恩来不同意这一提法，为此专门找了毛泽东，说明党内历来提路线问题都是说“左”倾右倾，并没有“资产阶级反动路线”这样的提法，这样提合适吗？毛泽东坚持自己的看法。周恩来则在后来多次接见群众代表的讲话中，反复强调“资反路线”错误是认识问题，属于人民内部矛盾。
对于周恩来的言行，江青一伙感到十分恼火。9月底，江青让陈伯达送给周恩来一份所谓几个院校群众组织的汇报材料，里边攻击周恩来“和稀泥”。在江青、康生、陈伯达授意下，由王力、关锋执笔的《红旗》杂志社论中转而反对商羯罗的不二论。提倡“殊胜不二论”，认为个人的，提到反对“折衷主义”。清华大学大字报也指责“周总理有折衷主义”。林彪、江青一伙公然诬蔑周恩来是“救火队长”。但是，周恩来并不因此而停止采取稳定局势的措施。他又主持起草并发出中共中央文件，指出：“革命学生组织不要限制原工作组或学校当局和上级党政机关领导同志的行动自由，使他们得不到必要的休息。”“机密、要害部门、新闻、广播部门和中央局首脑部门，一律不进行革命群众的内外串连。”“不应干涉机关内部革命或妨碍机关正常工作，不应率领群众进出机关办公科室，进驻或封闭机关，搜查机关文件，或要求设联络站，特别是不许进入机关中的机要、通讯和技术保密部门。”文件指出，上述方法，可以同样适用于革命学生组织与农村公社、城市企业、事业单位和科学研究设计机构之间的革命串连，“也不应干涉他们本身的革命和生产、业务问题”。11月初，上海的“造反派”王洪文等煽动群众攻击中共上海市委，10日制造了沪宁铁路全线中断行车30多小